특정감사 결과보고 용역결과 활용실태 -

2015.  9.

광   양   시

(감사담당관실)

목    차

Ⅰ. 감사실시개요	1

Ⅱ. 용어 정의	2

Ⅲ. 일반 현황	2

Ⅳ. 감사결과	4

•  총    평	4

•  지적사항 총괄	5

•  분야별 주요지적사항	5

Ⅴ. 주요 지적사항	6

용 역 결 과   활 용 실 태

특정감사 결과보고서

	배경 및 목적
❍ 2014년 행정사무감사결과 용역시행 후 활용도가 미비하다는 지적이 있었고, 실사구시 행정구현을 위한 내실있는 용역결과 도출을 위하여 ❍ 용역시행 관련 제반사항을 점검하여 문제점에 대한 개선점을 찾고 그에 따라, 예산절감 및 공무원 역량강화를 도모코자 이번 감사를 실시함

Ⅰ		감사실시개요

1. 감사기간 : 2015. 7. 1. ~ 7. 31.

2. 감사대상 : 1천만원 이상 학술․기술용역

3. 감사분야 : 용역과제선정분야, 계약․집행분야, 결과활용분야

4. 감사범위 : 2012 ~ 2014년 실시한 용역발주사업

⇒ 내용상 기술․학술용역 대상 : 59건(기술 29, 학술 30)

5. 감사인원 : 감사팀장외 3명

6. 감사중점사항

❍ 용역과제 선정의 적정 여부

❍ 용역과제심의평가위원회 운영현황

❍ 용역비 산정, 계약, 집행 적정여부

❍ 사후관리 및 결과 활용실태 등

Ⅱ		감 사 결 과

1. 총    평

2015년 감사기본계획에 의거, 2012~2014년에 발주한 59건의 연구용역 관련 과제선정, 계약․집행, 활용실태 등을 자체 감사한 결과

❍ 정책결정 및 시책사업의 원활한 추진을 돕기 위한 당초 용역목적은 대부분 달성되었으나, 일부 실효성 낮은 용역결과로 예산낭비 및 사업부실화로 이어지는 문제점이 발견됨.

❍「광양시 연구용역관리 조례」운영면에서는, 사전심의 절차는 예산편성전 과정으로 잘 이행되고 있었으나, 대상범위의 혼선, 계약체결현황통보, 최종성과품 평가, 활용계획서 제출, 용역결과공개 등은 미흡한 실정임.

❍ 원가작성분야에서는, 업무연찬 부족․대가기준의 불명확성 등으로 인해 인건비 과다산정․부적합한 경비산정 등 일부 부적정한 원가산정 사례가 있었으며,

❍ 과업지시서가 표준화된 틀을 벗어나지 못함에 따라 용역기간 연장(중단) 및 과업내용 변경사례가 빈번하게 발생되는 등 현장상황 및 용역특성을 고려한 과업지시서 작성이 다소 미흡하였음.

❍ 계약․집행분야에서는, 용역참가자 자격확인 소홀, 선금정산 부적정․과업이행점검 소홀 등이 일부 확인되었음.

❍ 감사결과 용역결과 활용실태분야 지적사항에 대해서는 해당부서에 제도개선을 통보코자 하며, 계약․집행분야 지적사례는 전 직원 공유하여 동일 사례가 발생치 않도록 교육을 실시코자 함.

2. 지적사항 총괄

(단위 :건)

행 정 상			개선통보	비 고
계	시정	주의
6	6	-	11

3. 분야별 주요지적사항

연번	분 야	지 적 사 항	조치사항	해당 부서
1	과제선정	1. 용역과제심의평가위원회 형식적 운영 및 전문성 결여 2. 연구용역과제 선정 사전검증 미흡 3. 중기지방재정계획과 불일치 4. 용역시행전 심사관련 법적절차 미이행 5. 연구용역 중간점검 형식적 이행	개선통보 개선통보 개선통보 개선통보 개선통보	○○○○○○○ ○○○○○○○외 1 ○○○외 3 ○○○○○외 4 ○○○외 2
2	계약․집행	1. 대형과제 쪼기기 및 지역용역업체 참여 미흡 2. 학술용역 원가계산 부적정 3. 용역수행자 자격확인 소홀 및 보안각서 미징구 4. 선금정산 소홀 5. 과업지시서 이행 미확인 및 검수 소홀 6. 연구결과 부실에 따른 예산낭비 초래	시정 시정 시정 시정 시정 시정	○○○외 5 ○○○○○외 6 ○○○○○외 5 ○○○외 3 ○○○○○외 4 ○○○○○
3	활용결과	1. 연구용역결과 공개미흡으로 사후관리 한계 2. 용역결과물에 대한 사후평가 기준 미흡 3. 용역결과물에 대한 활용실태 미흡	개선통보 개선통보 개선통보	○○○○○○○ ○○○○○○○ ○○○○○외 5
4	추진관리 체계	1. 연구용역 추진하는 법제도적 체계 미흡 2. 연구용역 관리 다원화로 책임관계 모호 3. 공무원 직접수행제도 도입 소홀	개선통보 개선통보 개선통보	○○○○○○○ ○○○○○○○ ○○○외 1

Ⅲ		주요지적사항

1		연구용역과제 선정·심의과정 관련

□ 용역과제심의평가위원회 형식적 운영 및 전문성 결여

❍「광양시 연구용역관리 조례」(이하 “동 조례”) 제4조(연구용역 관리원칙)에서는 “시장은 연구용역을 관리함에 있어 소요예산의 효율적 운용”을 원칙으로 제시하고 있고

❍ 동 조례 제19조(연구과제의 선정)에 의거, 연구용역은 예산편성전 용역과제심의평가위원회(이하 “위원회”) 심의통과 후 예산편성요구를 하여야 함.

❍ 그러나, 위원회 전문성 결여로 심의 안건이 대부분 원안통과되고,  그 결과 계획성 없는 용역(타당성결여, 책임회피 등)이 예산편성요구 되었으나, 의회 등 관련기관 설명부족으로 예산 미편성 사례가 발생해 행정력 낭비를 초래함.

□ 연구용역과제 선정 사전검증 미흡

❍ 동 조례 제14조(연구과제중복검토)에는 “부서의 장은 해당 연구과제의 중복여부를 사전에 검토해야 하고 그 결과 유사한 기존연구과제가 있는 경우 차별성 검토보고서를 따로 제출해야 한다.”라고 규정하고 있음.

❍ 그런데 ○○○에서 시행한 3개 용역은 ○ ○○○○를 중심으로 공간계획을 수립하는 사항으로서, 수행과제는 유사하나 용역기간을 달리하여 실시하였고(국비사업이라는 명목 아래 별개로 실시)

❍ 이는 연구용역과제 중복·유사성에 대한 사전검증이 형식적이고 미흡해 용역결과의 중복, 표절 가능성이 높음에도 연구과제의 변경 또는 제외 등 그 선정에 있어 위원회 보고(검토보고서 제출 등) 등 충분한 협의절차없이 시행되었음.(기존 용역을 활용한 예산절감 노력 부족)

□ 중기지방재정계획과 불일치된 용역실시

❍ 동 조례 제4조(연구용역 관리원칙)에서는 “시장은 연구용역을 관리함에 있어 소요예산의 효율적 운용”을 원칙으로 제시하고 있음.

❍ 이는 단년도 예산편성방식에서 벗어나 중․장기적으로 투자우선순위 및 시기를 정해 재원배분의 효율성, 건전성 등을 확보하기 위해 중기지방재정계획을 수립하고 있으며,「지방재정법」 제33조 (중기지방재정계획의 수립 등)와「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」제9조 (투자사업비)에 근거를 두고 있음.

❍ 그런데 중기지방재정계획반영없이 단년도(1년) 업무계획 위주로 예산이 요구되어 중기지방재정계획상에 없는 연구용역이 실시되어 계획적 재정집행에 혼선을 초래함.

❍ 앞으로 미래 시정발전을 위해서 대규모 예산이 수반될 사업은 연구용역비를 사업비에 포함시켜 중기지방재정계획에 반영하고 이에 따른 효율적 재원 배분을 통한 재정운용의 건전성 제고 및 예산투입의 투명성을 확보하여야 함.

□ 용역시행 전 심사관련 법적절차 미이행

❍ 동 조례 제3조(적용 범위) 제3항은 연구용역 대상을 “시가 의무적으로 시행하는 용역과 다른 위원회에서 심의 절차를 이행하는 용역은 이 조례의 적용범위에서 제외한다”고 되어 있고,

❍『광양시 건설품질 심사 조례』제3조(다른 조례와의 관계)에서는 건설품질심사위원회 설치·운영에 관하여 “다른 법령 또는 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례에 따른다.”라고 하고 있고,

❍『광양시 일상감사 규정』제3조 3항 1호에서는 “해당업무와 관련된 위원회에서

심의 또는 심사한 사항은 일상감사를 생략할 수 있다“.라고 하고 있음.

❍ 따라서 용역발주 전 『광양시 연구용역 관리조례』,『광양시 건설품질 심사 조례』,『광양시 일상감사 규정』중 1개의 절차라도 이행해 과제방향, 예산규모, 필요성 등에 대해 정당한 심사절차를 통과하여야 함

❍ 그런데 용역발주 전  조례에서 규정한 위 3가지 조례(규정) 중 1개 이상을 반드시 거쳐야 함에도 전혀 심의절차를 이행하지 않아 사전검증(전문가 협의)절차가 누락되었음.(7건)

□ 연구용역 중간점검 형식적 이행

❍ 동 조례 제19조(진행상황의 점검) 제1항은 “연구용역 연구기간 동안 1회 이상 연구용역 진행상황을 중간점검하고 연구자와 그 이후 연구일정을 협의해야한다.”라고 규정하고 있음.

❍ 이는 연구용역 목적 달성을 위한 연구내용의 수정 및 보완을 요구할 수 있는 기회로서 발주계획서에 따라 수행되고 있는지 중간점검을 실시하려는 것임.

❍ 그런데 대부분 과업지시서는 최초 → 중간 → 최종 보고회로 구분해 3회만 보고토록 기술하고 있고,

❍ 연구기간에 따라 면담 및 회의 횟수를 차별화해 연구용역과제 진행방향과 진행상황을 체크하고 의견을 제시함으로써 용역기간내에 완수토록 해야함에도 형식적 중간점검이거나 실시되지 않아 용역중지, 기간연장 등 사례가 빈번하게 발생함.

❍ 또한 보고회 참석자는 대부분 행정내부 결재라인으로 한정하고 있어 다양한 전문가 집단 또는 이해관계인 참여가 미흡함.

□ 대형과제 쪼개기 및 지역용역업체 참여 미흡

❍ 지방자치단체 입찰 및 계약집행기준(행정자치부 예규) 제1장 제1절 총칙에는, “계약담당자는 용역․물품 계약에 대하여도 단일 사업을 부당하게 분할하거나 시기적으로 나누어 체결하지 않도록 해야 한다.”라고 되어 있음.

❍ 그런데, △△과는 『△△△△△△』을 추진하면서 전략계획과 활성화계획을 분리해 발주함으로써 통합발주에 따른 예산절감의 기회를 상실하였음.

❍ 또한, 전문적 영역으로 반드시 독점적 지위에 있는 연구기관(업체)가 수행해야 할 경우가 아닌 단순한 실태조사, 입지선정 등 누구나 수행가능한 연구과제(예정가 20,000천원 이하)라면, 가급적 지역업체가 우선 참여할 수 있는 방안을 도입해야 하나 이를 소홀히 하였음.

□ 학술용역 원가계산 부적정 - 인건비

❍ 학술연구용역 원가계산은 「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준(행정자치부 예규)」의 예정가격 작성요령에 의하며, 원가계산 비목은 노무비, 경비, 일반관리비 등으로 구분된다.

❍ 인건비는 해당 계약목적에 직접 종사하는 연구요원의 급료를 말하며, 동 예규에서 정한 기준단가와 제수당, 상여금, 퇴직급여충당금의 합계액으로 하며, 상여금은 기준단가의 년 400%, 제수당과 퇴직급여충당금은「근로기준법」에서 인정되는 범위를 초과하여 반영할 수 없다.라고 되어 있음.

❍ 그러나, 학술연구용역 인건비는 용역과제 난이도, 소요기간 등을 고려한 구체적이고 합리적인 산출기준이 없어 적정한 용역비 산정이 어려운 실정임.

❍ 그 결과 예산총액에 맞추어 담당자의 판단에 따라 참여인원 수,

참여율, 상여금, 퇴직급여충당금 등을 원가에 반영하였음.

- 용역과업기간이 1년 미만이나 퇴직급여충당금 반영

- 실제 연구를 진행하는 연구원 위주로 인건비 편성하여야 하나 책임연구원,

보조원 위주로 편성

❍ 아울러, 사업발주시 사업기간동안 해당 연구원(개인)의 용역 참여   내역 및 과업을 미리 확인하여 참여율 총합이 100을 넘지 않도록

세밀하게 계획서를 작성하지 않고, 대부분의 경우 참여율 50%로

일괄 적용하고 있었음.

□ 학술용역 원가계산 부적정 – 경비 등

❍ 지방자치단체 입찰 및 계약집행기준에 의하면, 학술연구용역 원가계산 비목 중 경비란, “계약목적을 달성하기 위하여 필요한 여비, 유인물비, 전산처리비, 시약연구용재료비, 회의비, 임차료, 교통통신비 및 감가상각비”를 말한다.

❍ 아울러, 여비의 경우 시외여비만을 반영하되, 연구에 필요불가피한 경우외에는 월 15일을 초과할 수 없으며, 책임연구원은 공무원여비규정 제3조 관련 별표 1 제1호 등급, 연구원과 연구보조원은 같은 표 제2호 등급을 기준으로 한다. 라고 되어 있으며, 기타 경비에 대한 기준은 없음.

❍ 그러나, 공무원 여비규정(단가)을 과다 적용, 기준에 없는 경비(전문가 활용비, 기술정보수집비) 등을 반영 및 원가계산서를 작성하지 않은 사례가 있었음.

□ 용역수행자 자격확인 소홀 및 보안각서 미징구

❍「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준」에 의하면, 용역을 수행하기 위한 연구원 자격은 당해 용역의 정상 수행을 위하여 전문지식을 가진 자가 수행하도록 책임연구원, 연구원, 연구보조원, 보조원별로 엄격한 자격을 두고 있음.

- 책임연구원 : 대학 부교수 수준의 기능을 보유

- 연  구  원 : 대학 조교수 수준의 기능을 보유

- 연구보조원 : 해당 연구분야에 대한 조교 정도의 전문지식을 가진 자

- 보  조  원 : 타자, 계산, 원고정리 등 단순한 업무처리를 수행하는 자

❍「지방자치단체 용역계약 일반조건」에 의하면, “계약상대자는 해당 계약의 수행에 필요한 기술과 경험을 가진 근로자를 채용해야 하고, 근로자의 행위에 대하여 모든 책임을 져야 한다”고 되어 있으며 해당 계약을 통하여 얻은 정보나 지방자치단체의 기밀사항을 계약이행의 전후로 외부에 누설할 수 없다고 규정하고 있음.(보안각서 징구)

❍ 그러나, 용역성과품의 품질향상에 중요한 기준이 되는 용역참가자의 자격확인을(증빙서류 등) 소홀히 하여 자격적격여부를 확인할 수 없게 하였고, 보안각서를 제출받지 않는 사례가 있었음.(7건)

□ 용역비 선금정산 소홀

❍ 지방자치단체 입찰 및 계약집행기준 예규 제6장2절5(선금의 사용과 정산)에 의하면, 계약담당자는 지급된 선금이 적합한 용도로 사용되었는지 여부를 확인하기 위하여 선금을 전액 사용했을 때 계약상대자로 하여금 사용내역서를 제출토록 해 목적대로 사용되었는지 면밀히 검토하여야 하나,

❍ 대부분 준공계 제출 시 또는 준공계 제출 후 선금정산서를 제출받는 등 형식적인 점검에 그치고 있었음.

□ 용역 과업지시서 이행 미확인 및 완성품 검수 소홀

❍「지방자치단체 용역계약 일반조건」에 의하면, 계약담당자는 용역의 전부 또는 일부의 진행이 지연되어, 계약 기간 안에 수행이 불가능하다고 인정되는 경우에는 주간공정 현황을 제출토록 하는 등 계약상대자에게 필요한 조치를 지시할 수 있다.라고 되어 있다.

❍ 또한, 계약상대자는 계약서에 정한 용역수행 기한 안에 용역을 완성하지 아니한 때에는 매 지체일수마다 계약서에서 정한 지연배상금(지연배상금률×계약금액)을 현금으로 납부해야 한다.

❍ 그러나, 중간․최종보고회는 과업지시서상 기한보다 대부분 지연되어 실시되었음에도 이행촉구가 이뤄지지 않았고

❍ 특히, “□□□ □□□□□ □□ □□□□ 및 □□□□□□□□ □□□ □□ □□용역”은 용역기간 연장승인 요청건의 귀책사유, 지연배상금 부과 여부 등 검토없이 계약기간 만료 6일전에 연장승인 하였으며, 최종보고회 전에 완성검사를 하는 등 용역완성품에 대한 검수를 소홀히 하였음.

□‘연구용역결과’부실에 따른 예산 낭비 초래

❍「광양시 연구용역관리조례」제10조(과제담당관) 제3항에서는 “과제담당관은 위원회의 심의·평가 등을 위해 ‘연구과제 추진계획의 수립’을 관장한다.”고 규정하고 있음.

❍ 이는 바람직한 과제방향으로 용역목적과 일치시키고, 계획성 없이 무분별하게 발주해 실효성 낮은 용역결과로 인한 예산낭비 및 사업의 부실화로 이어지는 것을 방지하기 위함.

❍ 그런데, ◉◉◉◉과에서 ‘13. 5월에 발주한 “◈◈◈◈◈◈◈◈ ◈◈◈◈◈용역”의 경우 용역범위을 “산업단지 개발”로 한정하고 과업지시서를 작성하였고, 그 결과 분양가가 3.3/㎡당 개발비용이 과도하게 산출되어 “타당성 없음”으로 결론이 나왔음.

❍ 그런데, ‘14. 11월에 “◇◇◇◇◇◇”으로 재 실시한 2차 타당성용역에서는 ’타당성 있음‘으로 나와 1,2차 용역결과가 상반되게 도출되었음.

1차 용역시 좀더 포괄적이고 종합적인 대안(산업단지, 도시개발사업 등)검토가 이루어졌다면, 2차로 추가 용역을 실시할 필요가 없었고, 2차 용역비 44,175천원을 절감할 수 있었음.

□ 용역결과 공개미흡으로 사후관리(활용) 한계

❍「광양시 연구용역 관리조례」제24조에서는 “연구용역 결과 및 평가보고서와 그 결과의 활용상황 및 점검내용을 제출 또는 보고 받을 때마다 이를 종합관리시스템에 공개해야 한다.”라고 하고 있음.

❍ 용역총괄관리부서에서는 2012년 이후 연구용역과제 심의회를 거친 대부분의 용역들을 행자부에서 운영하고 있는 ‘프리즘’ 시스템에 등록하여 시민들과 외부기관에 공개하고 있었음.

❍ 그런데, 감사일 현재까지 일부용역은 용역이 완료되었는데도 결과물을 ‘프리즘’ 시스템에 등록하지 않고 있으며, 또한 행정자치부 공통시스템(프리즘)에 등록 되었지만 상세검색 기능이 제한되어 유사․중복검사 등 활용이 미흡하게 나타났음.

□ 용역결과물에 대한 사후평가 기준 미흡

❍「광양시 연구용역 관리조례」 제21조(연구용역결과의평가)에서는 “과제담당관은 연구용역결과를 평가하기 위하여 연구과제별로 위원회의 민간위원 또는 해당 연구과제 분야의 외부전문가 1명을 평가 전문위원으로 지정하여 평가의견을 “위원회”에 보고하도록 한다.” 라고 하고 있음.

❍ 그런데 12~14년에 실시된 연구용역결과물 58건에 대한 평가실시와 구체적 평가기준도 없었으며, 단지 □□□□□□□ □□□□ □□□ □□용역만 또 다시 용역을 발주해 평가하였음.

❍ 용역수행부서에서는 조례가 규정한 바와 같이 외부전문가로부터 평가의견서를 받아 위원회에 보고하는 절차를 이행하고 평가기준 등을 마련해 담당자가 과제 수행에 대한 책임성을 확보하는 조치마련 필요

□ 용역결과물에 대한 활용실태 미흡

❍ 「광양시 연구용역 관리조례」제23조(활용상황의 점검)는 “연구용역 결과가 제출된 날부터 6월 이내에 그 활용상황을 위원회에 보고하고 위원회는 점검상황을 시장에게 제출한다.”라고 규정하고 있음.

❍ 현재 연구용역 총괄관리부서(기획예산담당관)는 예산편성 전 개최되는 연구용역심의위원회에서 전차 회의에 심의되었던 용역결과의 활용실태를 단순 보고하고 있었음.

❍ 그런데, 용도폐기되어 방치되고 있는 용역이 6건, 단순히 정책참조· 국비신청용으로 활용되고 있는 용역이 15건을 차지하는 등 활용이 미흡하였음.

❍ 연구결과물이 정책에 미반영되어 폐기되거나 단순 정책참조에 그칠 경우 행정력 및 예산낭비가 초래되어 시 재정 손실로 이어지고 있었음.

4		연구용역 추진관리 체계 관련

□ 조례상 연구용역범위 법 제도적 체계 미흡

❍「광양시 연구용역 관리조례」제3조(적용범위)는 “1천만원 이상의 연구개발비(207)로 추진되는 연구용역에 대해서만 적용하고 시가 의무적으로 시행하는 사업에 대해서는 적용범위에서 제외한다”라고 규정하고 있음.

❍ 그런데 제2조 “연구용역 정의”에서는 “기술용역사업”이 포함되지만, 기술용역은 대부분 시설비(401-01)로 예산이 편성되고, 기본계획과 실시설계용역이 동시에 추진되는 실정으로 내용은 학술과 기술이 혼재되어 구분이 모호함.

❍ 용역부서는 실시설계용역은 법에 의한 의무적 시행 또는 연구개발비 (207)에 해당되지 않음으로 판단해 용역심의회에서 누락(기본계획의 타당성 확보가 등한시 됨)되고 있음.

❍ 또한 예산액이 1천만원 이상인 연구용역은 심의대상이나 사업부서가 미리 낙찰차액을 적용해 용역심의회 및 건설 품질심사(2천만원 이하)등 필수절차를 이행하지 않고 용역을 실시하였음.

□ 연구용역 관리 다원화로 책임관계 모호

❍「광양시 연구용역 관리조례」제6조(위원회의 설치)에 의한 “광양시용역과제심의평가위원회”는 관리책임부서인 기획예산담당관(예산팀)에서 운영하고 있음.

❍ 그런데, 조례상 규정된 사항을 각 책임주체가 실제 운영해야 함에도 구체적인 업무처리 절차가 명확하지 않아 서로 업무를 미루고 있어 업무누수 발생 및 담당자의 책임관계가 모호한 실정이고,

❍ 조례에는 심의회 운영부서(예산부서), 사업부서(용역수행부서), 계약부서(수의계약용역선정) 등이 있지만 사후관리, 용역계약체결공개, 용역결과평가, 공개 등 추진상황 전반에 대해서는 관리의 사각지대가 발생하고 있음.

□  공무원 직접 수행 제도 도입  소홀

❍ 연구용역 수행자 선정은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 의거 수의계약 또는 일반경쟁을 통해 계약을 체결하여 실시되고 있음.

❍ 연구용역은 다양한 내용 및 형태로 이루지고 있어, 수행기관을 선정함에 있어 전문성을 고려해 선정해야 하며, 선정된 연구기관은 권한과 책임을 명확히 하여 질 높은 용역결과를 얻을 수 있도록 해야 함.

❍ 따라서, “용역결과물의 효과성·경제성 검토, 정책참조 등 단순용역”은 행정환경을 잘 아는 공무원이 직접 수행 또는 기술력을 갖춘 업체와 공동으로(전문기관＋공무원) 용역을 발주함이 타당함에도 행정의 전문성이 도외시된 채 용역결과를 외부기관을 통해 재검토하는 중복되는 위탁형 연구용역이 시행되고 있었음.

→ 결과적으로  용역결과물에 대한 평가를 다시 용역하는 예산낭비사례가 발생됨